摘要：破产法的修改一方面当然要契合中国司法的现实需要，另一方面也要结合我国经济社会发展所取得的伟大成就总结出中国经验，以彰显我国在全球法律治理体系中的地位和话语权。“府院联动”是中国独特的治理经验的组成部分，也是中国经验和中国特色在破产法中的集中体现。府院联动机制在市场化破产程序中不但必要，而且可行，府院联动是破产法最具中国特色的制度创新。实践中府院联动停留在“应急”和“应景”的状态，制度供给严重不足，应该通过对破产法的修改，构建常态化、规范化的府院联动制度。

关键词：破产审判；府院联动；政策性破产；司法主导

法律制度的出台和修改与经济社会发展密切相关，破产法也不例外。随着我国近几十年经济高速发展，特别是供给侧结构性改革和经济高质量发展的需要，破产作为僵尸企业出清的重要途径制度供给不足的矛盾日益明显，破产法的修改势在必行。法律制度要遵从普遍规律，但本质上是“一种地方性知识”。我国的法制建设在经历了几十年的学习借鉴之后越来越注重本土化构建，经济领域所取得的巨大成就为制度建设提供了丰富的素材和经验，也为制度创新提供了各种可能性。破产法的中国化既满足经济社会发展的现实需要，也符合中国在全球治理中具有越来越重要作用这一不可逆转的历史发展趋势的要求。因此，破产法的修改一方面当然要契合中国司法的现实需要，另一方面也要结合实践所取得的伟大成就总结出中国经验，以彰显我国在全球法律治理体系中的地位和话语权。府院联动不但是中国独特的治理经验的组成部分，也是中国经验在破产法实践中的集中体现。

一、府院联动的制度功能

诚如王欣新教授所言，中国的现实决定了破产案件的审判尤其是重大破产案件，在社会配套法律制度不健全的情况下便难以离开地方政府的支持。由于破产法的外部性特征，破产程序中会衍生大量的社会问题。对此，法院必须要面对但确实又无能为力，最终必须要依靠政府的力量来解决。但如果政府部门不负责任推诿回避，破产审判工作便很难推进。因此，建立府院联动机制对优化营商环境、提高破产审判效率乃至维护社会公平正义而言具有了现实的紧迫性。

首先，府院联动是优化营商环境的内在需要。自2004年起世界银行开始发布《营商环境报告》，把营商环境作为对世界190多个经济体进行考评的重要对象。办理破产是其中十项一级指标之一，由此可见破产审判对于优化营商环境的重要性。我国改革开放四十多年，中国经济社会发生了翻天覆地的变化，而政府职能转变也贯穿了改革开放整个过程。随着改革开放的不断深化，政府的角色定位、政府与市场之间的关系也在不断变化。政府如何服务市场、政府如何助力市场，政府与市场的边界也是理论界不断探讨的重点问题。特别是党的十八大以来，党中央、国务院持续深化“放管服”改革，重塑政府与市场的关系。不缺位、不越位，政府权力边界不断缩小，公共服务程度不断加深。但是截止到2020年世界银行《营商环境报告》发布，中国整体排名虽然得到大幅提升，但评价指标中办理破产一项仍然相对滞后。这也说明世界各大经济体的竞争中，市场主体并非唯一的关注焦点，供给市场环境的一方——政府才是考评的对象。正是在此种背景下，2020年《优化营商环境条例》正式颁布实施。2021年国务院发布《关于营商环境创新试点工作的意见》，决定在北京、上海、重庆、深圳、杭州、广州开展试点工作。破产审判中的府院联动机制也正是在此背景下也越来越受到重视。

其次，府院联动是提高破产审判效率的有效途径。破产审判不仅仅是法律问题，还涉及大量的需要行政机关处理的行政事务。和其他案件审理可以由法院从立案、审理、判决到执行形成完整闭环不同，破产案件审判过程中需要解决很多行政性事务。譬如税务问题、工商登记和行政审批等，必须由政府部门解决。其中大多数问题本来就属于政府职责范围内应予以解决的问题或提供的公共服务，只是因为破产案件矛盾较为集中而需要政府特别予以关注。在某些特定情形下，也需要政府部门进行变通处理或特事特办开通绿色通道才能提高审判效率。

最后，府院联动是维护社会公平正义的必然要求。破产审判工作之所以需要政府的介入，是因为破产案件会产生大量衍生问题。这些问题必须借助政府的力量才能解决，其中最典型的就是维稳问题。破产案件和其他案件不同，有涉及人数众多、债务数额巨大、利益冲突激烈和矛盾集中的特点。法院不能“一破了之”，还必须面对和解决一系列诸如职工安置和信访维稳等问题。以河南发生的银行事件为例，在几十万储户数百亿存款利益受损的情况下，如果通过正常的破产程序必然引发大规模的群体性事件。因此政府出面垫付资金兑付小额债权人，通过安稳债权人情绪保持了社会稳定，后期程序才能依法推进。这充分说明了中国的问题必须用中国的方法来解决，维护实质意义上而不是程序意义上的公平正义才是真正的政治正确，政府在这方面责无旁贷。

二、探索与实践：从政府主导到法院主导、政府参与

回顾过去，1986年新中国第一部破产法颁布。虽然名为《中华人民共和国企业破产法（试行）》，但由于只适用于全民所有制企业。破产程序从启动到结束，债务清偿、资产处置、职工安置、清算组等一系列问题都贯穿着政策性思维，从而在破产审判中形成了以政府为主导的“政策性破产思维”。这部破产法以试行为名运行将近二十年，直到2006年修订完成。尽管届时新破产法已经将破产对象扩大到大多数市场主体，市场化和法治化的呼声日隆，但是其对新破产法的立法理念、制度设计以及审判实践的影响仍然深远。清算组担任管理人的规定就是原有政策性思维的典型表现。在实践中法院角色定位也与其他审判业务不一样。由于破产案件往往涉及维稳等社会问题，导致法院有时甚至不顾及专业性和独立性地位而事事向政府请示汇报，很多问题确实需要政府协调解决，因此府院联动是一个无法回避的问题。一方面要正视其存在的必要性及客观现实，另一方面也有从理论上进一步厘清的必要，以利于破产制度的合理化构建，让府院联动机制为顺利推进破产审判工作发挥更大的实质性作用。

2015年中央经济工作会议针对产能过剩问题提出要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系。因地制宜、分类有序处置，依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。并提出要通过财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策，做好职工安置工作。这是在新破产法实施后首次从国家政策层面要求采用“政府推动”的方式为“实施市场化破产程序创造条件”。这不但标志着我国企业破产程序开始从政策性破产向市场化、法治化破产转变，也为通过府院联动促进破产审判工作指明了方向。此后破产案件数量呈井喷式增长，各级法院也在如何构建高效的府院联动机制方面开展了积极和有益的探索。

2016年3月12日，作为最高人民法院确定的破产审理方式改革试点法院的浙江省江山市人民法院向市政府发出司法建议书。提出了包括构建社会分工联动机制、企业风险监测预警机制、困难企业差异化处置机制、主办银行会商帮扶机制、破产工作保障机制和恶意逃废债行为联合惩戒机制等六条府院联动建议，包括破产立案前的筛选甄别以及进入程序后的解困帮扶、部门协调和信访维稳等内容。江山市政府迅速作出反应，2016年3月25日与江山市人民法院联合出台《关于“府院联动”加快处置僵尸企业，助推经济转型升级的意见》。对江山市人民法院提出的司法建议书几乎照单全收，并在此基础上提出了从僵尸企业甄别、破产企业工商登记、破产企业资产市场化处置、破产费用保障机制、破产终结后法律责任等极富前瞻性和创造性的规定，按行业成立破产工作协调领导小组。随后，江山市由财政部门牵头在全国率先成立了破产专项基金，为解决无产可破案件中的破产费用和管理人报酬积累了宝贵的“江山经验”。

2018年3月4日最高人民法院印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》对于府院联动首次作出了破产审判的操作指引性规定。为推动破产审判工作良性运行，彰显破产审判工作的制度价值和社会责任，纪要提出了要健全破产审判工作机制的要求，并首次明确提出要建立“政府与法院协调”的破产审判工作机制。其中第16条关于“重整计划的制定及沟通协调”规定“人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难和问题”。第21条关于“重整后企业正常生产经营的保障”规定：企业重整后，投资主体、股权结构、公司治理模式、经营方式等与原企业相比，往往发生了根本变化，人民法院要通过加强与政府的沟通协调，帮助重整企业修复信用记录，依法获取税收优惠，以利于重整企业恢复正常生产经营。尽管最高人民法院的《会议纪要》不属于司法解释的范畴，但在中国现实司法语境中就是审判工作的操作指引。因此，上述规定无疑将成为法院审理破产案件的重要工作指引。事实上，正是在上述《会议纪要》出台后，地方各级法院积极与地方政府沟通协调，从省一级到市县一级都相继出台了一系列破产审判中府院联动的规范性文件，为破产法修改建立府院联动机制开展了积极有益的探索和实践。

三、反思和检视：府院联动的现实效果和运行困境

（一）现实效果：应急与应景

从目前实践来看，目前大多数个案处置领导小组和以府院联动名义出台的文件都是形势所迫。府院联动应维持破产审判的司法性质，明确政府职责和定位，兼顾效率与公平，但现实中的做法往往流于形式或者偏离制度目的。从目前来看府院联动主要表现为“应急”和“应景”。

所谓“应急”就是对于个别债权人人数众多、负债金额特别巨大以及其他社会影响较大的重大案件，一般在进入破产程序之前就由政府成立包括法院在内的个案处理领导小组，主要采用“一事一议”的应急协调模式。目的是维稳和解决破产审判过程中迫切需要政府部门支持和配合的问题。例如信访维稳、行政审批、融资借款等，大多数属于事后处理而非事前防范。通常的做法是通过政府会议对某些特定问题作出决议或进行协调，程序较为繁琐，效率低下。

这种模式在实践中确实能使个别案件得到较好的处理结果，但是弊端也非常明显。一是因为处置领导小组针对个案而设。因此只能是一事一议和一案一策，对于解决破产审判中普遍存在的问题而言缺乏规范性和可复制性；二是个案处置领导小组是由政府牵头成立。领导小组下设各个工作组，各组职责具体明确，组织架构完全行政化。法院和其他政府部门一样只是其中一个工作组，政府甚至是个别领导完全主导案件走向，法院地位和司法功能明显弱化，与司法审判的独立性和专业化要求大相径庭；三是领导小组的决定可能违规越权。实践中有些房地产企业重整案件政府通过调整规划、提高容积率的方式对企业进行帮扶，或者对重整投资人承诺另行提供可开发的土地确保其投资回报，涉嫌不正当利益输送。

另一方面，由于中央提出优化营商环境的目标要求，各地相继出台冠名府院联动的规范性文件。但是名为府院联动，实际上只是出于“应景”。各级各地的文件相互抄袭、低水平重复，缺乏操作性而实效甚微。因此大多数文件出台之日便完成使命被束之高阁。

相对于“应景”的文件纯粹只是一种摆设而言，“应急”的个案处置领导小组确实能解决某些实际问题。每年最高院公布的十大破产典型案例中都有府院联动成功的案例，但是这些案例缺乏可复制性，而且协调运行成本高。实践中个案处置领导小组的效果往往还取决于领导小组负责人对待破产案件的态度，甚至有些案件中因为负责人职位调整后便处于完全停摆状态。从长远来看，这种非制度性的做法只能是一种过渡性措施。因此，无论是“应景”的文件，还是“应急”的个案处置领导小组都是不成熟的做法。

（二）运行困境：制度供给严重不足

府院联动目前得到了前所未有的重视，在破产审判领域已然成为一个热词。但是客观而言，由于相关理论探讨不充分，导致制度供给严重不足。首先，从法律层面来看，目前没有任何一部法律有关于府院联动的规定；其次，中央的政策性文件和司法指导意见还停留在抽象的原则和理念性规定，缺乏可操作的具体规则；最后，如前文所述，各地已经出台的规范性文件主要出于“应景”，对政府和法院均缺乏约束力。

破产审判离不开政府的支持和配合已经成为理论界和实务部门的共识，各地开展的探索实践亟待总结经验并予以规范。在破产法中确立府院联动机制一方面契合中国破产审判的现实需要，另一方面也是中国发展成就的法律体现，在法律治理全球化的过程中为破产法的改革和完善提供中国经验。

四、未来展望：府院联动机制应该成为破产法最具中国特色的制度创新

破产审判由于其外部性特征从而不可避免地衍生大量的社会问题。因此，从结果主义的立场来看，政府部门的支持和配合非常符合逻辑。另外，基于中国特定的政治语境，法院和政府并非权力分立意义上彼此割裂的关系，两者统一于党的领导这一前提各自提供公共服务。我国独有的国有经济占主导地位的经济体制为政府干预经济活动提供了正当性以外更重要的一种理由。那就是政府有充足的政策工具和足够强大的组织动员能力，从而可以乐观地预见这种干预将卓有成效，而且客观上也确实如此。破产审判毫无疑问应该遵循司法程序的约束和要求，但是司法程序并不能改变企业破产属于一种经济现象的本质，即使是最保守的经济学理论也无法否认政府与经济活动之间天然和密切的联系。就企业破产这一具体经济现象而言，政府的参与不但可行而且必要。因此府院联动机制的构建几乎是未来破产审判改革的必由之路，而且必将成为破产法中最具中国特色的制度创新。

首先，在企业破产程序坚定市场化和法治化方向的前提下，必须明确法院在破产审判活动中的主导地位，府院联动机制的构建任何时候都不要模糊破产程序的司法性。破产审判离不开政府部门的支持与配合，这种支持与配合更多属于政府的法定职责，因此不宜过分抬高破产程序中行政权的地位。作为破解社会矛盾纠纷所确立的法治化路径，破产审判始终要坚持法院的中心地位。作为提升国家治理能力的一部分，对僵尸企业的清退和困境企业的拯救应毫不动摇坚持法制化和市场化的方向。破产审判要果断摆脱政策性破产思维的桎梏，改变过去法院请求政府对破产案件予以支持的单向府院联动模式，确立法院在破产审判中的主导权。同时，要求政府部门履行法定职责，配合解决破产衍生的社会问题。要坚决杜绝行政权假借府院联动之名干预甚至支配破产审判权的行使，更不容许经过几十年法制建设好不容易从行政权中分离出来日渐清晰的司法权又演变为行政权的附庸。破产法的改革应该推进法治的进步而不是相反。

其次，在遵循破产程序的司法性的前提下，一方面要限定政府部门在企业破产程序中的权力边界，另一方面也要强调政府部门积极履行职责，为破产审判提供支持和保障。新破产法创设的府院联动制度应该明确政府在破产程序中的职责，坚定破产程序的司法性立场，厘清政府在破产程序中的权力边界，避免在实践中出现司法权的退缩和行政权的扩张等问题，更要避免行政权借府院联动之名影响司法的独立性。因此，相关制度设计要对行政部门履行职责进行特殊提示和刺激。虽然有些事项本属行政部门职责范围，府院联动仍然可以通过诸如开辟绿色通道或者各部门联席决议的方式，最大程度提高行政部门决策的效率和执行效果。特别是在特定主体（如大型国有企业和银行等金融机构）的破产程序中，政府应积极发挥作用，对于保障破产费用、完善产权、维持企业运营、职工安置、税务减免、信用修复、资产处置、维稳和企业注销等事项提供全方位的服务和保障。因此新破产法应明确政府部门在破产程序中的职责。一是提高工作效率，密切配合破产审判程序的顺利推进。政府部门在处理涉及破产企业事务时不但要遵循法定期间的要求，同时也要满足破产审判对于期间的需要；二是要提供和完善上述配套服务和保障，在法定职权内尽力满足破产程序的需要；三是坚持行政的归行政和司法的归司法原则，行政权力不得干扰和影响法院对案件的审理和裁决。为此，政府和法院之间必须建立常态化的沟通协调机制，在保障债权公平清偿的前提下全方位提高破产审判效率。最近，深圳等地成立了破产事务管理署，专门负责处理企业破产行政事务，为府院联动制度的本土化构建作出了最具实践价值的探索。

最后，府院联动制度要始终围绕破产法公平和效率的价值目标进行制度创新，不断完善制度功能，切实为破产法的发展提供中国经验。从现有的实践经验来看，府院联动应该适用于企业破产的全领域和全过程。现行破产法规定了企业破产清算、和解和重整三种程序，府院联动对于重整程序的重要性已经毋庸置疑，因为从企业信用修复到维持运营离不开政府主管部门的扶持和帮助。在破产清算和和解程序中府院联动同样不可或缺，从案件甄别、资产处置、行政登记和注销，都需要政府部门的密切配合。以破产企业资产处置为例，上述三种程序均可能涉及，都需要政府在适当的时候予以配合。但是，即使在后来被各地相继借鉴的“江山经验”，对于这一影响审判效率最关键的问题也只能提出“市场化处置”这样笼统和模糊的意见。事实上，破产企业资产处置问题不但涉及资产价值能否最大化，而且影响破产审判能否高效推进。因此在这个问题上府院联动其实可以更彻底更大胆一点，必要的时候政府通过投资平台以评估价为基准对破产财产进行“兜底”，这是一个被实践证明可行且并不越权的办法。所谓市场化处置其实只要遵循程序公正、处置公开、价格公平的交易原则就可以。目前破产财产的处置方案依法应经过债权人会议决议，通常采用以评估价为基准进行公开拍卖的方式，或者是议价处理。但是实践中可能会因无人竞买而流拍，或者议价处理的结果不足以满足债权人的基本期望或终结破产案件所需的基本费用而被法院或债权人会议否决，导致破产财产不能最终处置从而影响破产案件无法顺利推进。因此，政府兜底的做法对于顺利推进破产案件审理，节约案件审理的时间和成本就是一种必要的选择。

五、结语

从1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》实施开始，三十多年的破产审判实践已经充分证明了府院联动的意义。在中国特定的制度语境下，政府对于市场主体的拯救和退出都负有不可推卸的责任。政府不但有义务，而且有能力推动破产审判顺利进行，企业破产的市场化和法治化的方向与政府参与破产事务之间并不矛盾。在优化营商环境背景下，为充分体现司法服务经济社会发展大局的功能，特别是发挥破产审判在服务和保障供给侧结构性改革过程中的积极作用，在破产法中确立府院联动制度已经成为破产法修改时一个不容回避的问题。